山下塾第7弾 防災と三助

山下 輝男

第二回講座 大規模地震等対策に係る最近の動向


初めに
第二回講座では、大規模地震等対策に係る最近の動向について説明します。

大規模地震対策に係る最近の動向
 東海地震対策大綱をはじめとする幾つかの地震対策大綱が鼎立し、これに近年の知見を加えたワーキンググループの最終報告があり、これまで策定されてきた地震対策大綱を整理する必要があるのではないかとの議論が起きました。
 これまでの地震対策大綱に記載していた、今後の課題として検討すべき項目、個別の具体的な施策は、各地震に共通の内容が多く、特別措置法で定める地震防災対策推進地域等の地域に関わらず、今後、防災・減災のための大規模地震対策として一体的に進めていく必要があるものである。このため、これまで策定してきた地震対策大綱を統合するとともに、南海トラフ巨大地震対策検討ワーキンググループ最終報告及び首都直下地震対策検討ワーキンググループ最終報告において明らかになった検討課題等を追加し、新たに大規模地震防災・減災対策大綱としてとりまとめることとなりました。




 本大綱は、事業や計画で具体化されておらず今後の検討事項となる施策も含め、幅広く施策をまとめたものである。
 これらの大規模地震に対する膨大な量の被害に対しては、災害対策の主体である市町村と国・都道府県との連携による対応の強化・充実は不可欠であるが、行政による公助だけでは限界があり、社会のあらゆる構成員が連携しながら総力を挙げて対処しなければならない。このため、本大綱では、行政による「公助」だけでなく、「自助」「共助」により取り組むべき施策についても記載し、社会全体の取組の重要性を示している。
 中央防災会議は、定期的に関係府省からの報告により、本大綱に基づく対策の具体化及び推進の状況について把握し、整理するものとされている。また、課題についての検討成果、施策の推進状況等を踏まえ、必要に応じ本大綱の見直しを行っていくものである。

防災・減災対策大綱の概要
 中央防災会議が決定した「大規模地震防災・減災対策大綱」の概要をその目次構成を紹介するので理解して貰いたい。関連ある対策の全てが網羅されているのが、確認頂けよう。

1.事前防災
(1)建築物の耐震化等
(2)津波対策
(3)火災対策
(4)土砂災害・地盤災害対策
(5)ライフライン及びインフラの確保対策
(6)長周期地震動対策 .
(7)液状化対策
(8)リスクコミュニケーションの推進
(9)防災教育・防災訓練の充実
(10)ボランティアとの連携
(11)総合的な防災力の向上
(12)地震防災に関する調査研究の推進と成果の防災対策への活用
2.災害発生時の効果的な災害応急対策への備え
(1)災害対応体制の構築
(2)原子力事業所への対応
(3)救助・救急対策
(4)医療対策
(5)消火活動等
(6)緊急輸送のための交通の確保・緊急輸送活動
(7)食料・水、生活必需品等の物資の調達
(8)燃料の供給対策
(9)避難者等への対応
(10)帰宅困難者等への対応
(11)ライフライン及びインフラの復旧対策
(12)保健衛生・防疫対策
(13)遺体対策
(14)災害廃棄物等の処理対策
(15)防災情報対策
(16)社会秩序の確保・安定
(17)多様な空間の効果的利用の実現
(18)広域連携・支援体制の確立
3.被災地内外における混乱の防止
(1)基幹交通網の確保
(2)民間企業等の事業継続性の確保
(3)国、地方公共団体の業務継続性の確保
4.様々な地域的課題への対応
(1)地下街、高層ビル、ターミナル駅等の安全確保
(2)ゼロメートル地帯の安全確保
(3)石油コンビナート地帯及び周辺の安全確保等
(4)道路交通渋滞への対応
(5)孤立可能性の高い集落への対応
(6)沿岸部における地場産業・物流への被害の防止及び軽減
(7)積雪・寒冷地域特有の問題への対応
(8)文化財の防災対策
(9)2020 年オリンピック・パラリンピック東京大会に向けた対応
5.特に考慮すべき二次災害、複合災害、過酷な事象への対応
6.本格復旧・復興 .
(1)復興に向けた総合的な検討
(2)被災者等の生活再建等の支援
(3)経済の復興
7.対策の効果的推進

大規模地震対策に係る最近の動向2
 最近の動向のうち、影響度が大きいのは、大震法の見直しであろう。我が国の地震防災に関する法体系は、直前における地震予知の可能性がある大規模地震対策とそれ以外の地震対策に大きく区分されている。予知可能性がある東海地震については、昭和53年に大規模地震対策特別措置法(大震法)として整備され、地震予知に資するための観測・測量体制の強化、警戒宣言後の住民避難や各機関の応急対策活動・防災施設の整備をあらかじめ計画すること及び直前予知を前提とした警戒避難体制が計画された。そして、他の地震についても、予知体制が確立した場合は、大震法の体制に移行することとされてきた。




 報道によれば、政府の中央防災会議は9月9日、東海地震に備えた大規模地震対策特別措置法(大震法)の約40年ぶりの抜本見直しに向けた議論を始めたと云う。発生が確実とはいえない段階での住民の事前避難や鉄道の運行停止のあり方など、減災対策を検討する。「確実な予知はあり得ない」との前提に立ち、東南海、南海地震と連動した南海トラフ巨大地震への対応も含め、年度内に報告書をまとめる。
 大震法では東海地震が予測される場合は警戒宣言を出し、対象地域で鉄道の運行停止などが可能になる。ワーキングループは今後、発生確実といえないものの「可能性が高まっている」とみられる場合、津波が数分で到達する沿岸部の住民や高齢者などの避難の必要性について検討する。
 大規模地震については2013年に中央防災会議の調査部会が「現在の科学的知見からは確度の高い地震の予測は難しい」とする報告をまとめた。今回はこの前提に基づき、対策の対象範囲を東海地震だけでなく南海トラフ全域に広げる方向だ。
 大震法は地震を確実に予測できるといった誤解を招く恐れがあるため、「撤廃も考える必要がある」という指摘もあった由。

大規模地震対策に係る最近の動向3
 我が国の防災対策は、大規模災害が起きた都度、新たな防災対策が採られてきた。その状況は、スライドのとおりである。
 平成27年(2015年)12月、河野太郎内閣府特命担当大臣(防災)を座長として「『防災4.0』未来構想プロジェクト」を内閣府に立ち上げた。このプロジェクトは、地球温暖化に伴う気候変動により激甚化する災害に対し、企業や国民一人一人にとって真に必要な防災対策は何か、骨太の提言を行うとともに、災害リスクと向き合う国民運動へと展開し、社会全体の意識改革とその取組の推進を目的としている。
 我が国では過去の痛ましい災害による被害を教訓として発展してきた。一方、最大規模の災害を想定した防災対策における取組は途上の段階であり、特に、国民、企業等が災害リスクに主体的に向き合い、災害に対する「備え」の意識は十分とはいえないのが現状である。
 また、すでに極端な集中豪雨が発生するなど、気候変動がもたらす災害の激甚化に備えるために、どのようなことに取り組まなければならないのか、企業や国民一人一人のあらゆる目線で必要な対策を検討することが必要である。
 こうした背景を踏まえ、地域、経済界、住民、企業等の多様な主体のそれぞれが、防災を「自分ごと」として捉え、相互の繋がりやネットワークを再構築することで、社会全体のレジリエンスを高め、自律的に災害に備える社会を、「防災4.0」の目指す姿と捉えている。




防災基本計画の修正等
 防災基本計画は、災害対策基本法(第34・35条)に基づき、中央防災会議が作成する基本指針を示す防災計画で、防災分野の最上位計画である。
 防災に関する総合的かつ長期的な計画、中央防災会議が必要とする防災業務計画および地域防災計画作成基準を示し、防災予防、発生時の対応、復旧等を記してある。
 本基本計画は、随時修正されてきた。過去10年ほどの修正事項は次のとおりである。

〇災害への備えを実践する国民運動の展開,地震防災戦略の策定,インド洋津波災害を踏まえた津波防災対策の充実,集中豪雨時等の情報伝達及び高齢者等の避難支援の強化等,最近の災害対策の進展を踏まえ修正。
〇防災基本計画上の重点課題のフォローアップの実施,国民運動の戦略的な展開,企業防災の促進のための条件整備,緊急地震速報の本格導入,新潟県中越沖地震の教訓を踏まえた原子力災害対策強化等,近年発生した災害の状況や中央防災会議における審議等を踏まえ修正。
〇東日本大震災を踏まえた地震・津波対策の抜本的強化,最近の災害等を踏まえた防災対策の見直しの反映。
〇災害対策基本法の改正、中央防災会議防災対策推進検討会議の最終報告等を踏まえた大規模広域災害への対策の強化(各編)
〇原子力規制委員会設置法等の制定を踏まえた原子力災害対策の強化(原子力災害対策編)
〇災害対策基本法の改正、大規模災害からの復興に関する法律の制定等を踏まえた大規模災害への対策の強化(各編)
〇原子力規制委員会における検討を踏まえた原子力災害への対策強化(原子力災害対策編)
〇災害対策基本法の改正(放置車両及び立ち往生車両対策の強化)、豪雪の教訓を踏まえた修正(自然災害対策に係る各編)
〇最近の災害対応の教訓を踏まえた対策の強化に伴う修正(各編)
〇最近の制度改正、災害対応の教訓等を踏まえた対策の強化に伴う修正(各編)
〇28年5月 一部修正
 ・中央防災会議防災対策実行会議「水害時の避難・応急対策検討ワーキンググループ」報告を踏まえた修正(各編)

 これらの修正を踏まえた防災基本計画は次の3本柱で構成されている。




3つの大震災の比較
 我が国が経験した3つの大震災を比較してみよう。特徴的なのは、死亡者の死亡原因が大きく異なる。焼死であり、圧死であり、そして水死である。
 また、直接的な関係はないのかもしれないが、大震災が起きる時というのは政治情勢が不安定であるということだ。
 ボランティア参加する人が次第に増えているのも特徴的だ。旧軍隊や自衛隊の災害救援活動そして外国軍隊の援助も興味深い。阪神淡路大震災においても幾何かの外国軍の援助があった。