尖閣諸島周辺における巡視船と中国漁船の衝突事件を論ず

山内敏秀

  尖閣諸島は、魚釣島(中国名:釣魚台等)、久場島(中国名:黄尾嶼等)、大正島(中国名:赤尾嶼等)、北小島(中国名:北小島等)、南小島(中国名:南小島等)、沖の北岩沖の南岩、飛瀬等の島、岩礁からなり、東シナ海にある島々です。
その地理的な位置関係は、尖閣諸島の中で最も大きい魚釣島は沖縄本島の西約410km、 石垣島の北西約170km、台湾から見るとその北東約170km、中国大陸までは約330kmです。

出典:第11管区海上保安本部

我が国が尖閣諸島を領有するまでの経緯は次のようなものです。
1879年(明治12年)、我が国政府は琉球国を廃し、沖縄県を設置しました。
1885年(明治18年)、古賀辰四郎という実業家が沖縄県に対して尖閣諸島の借地契約を請求し、これを受けて沖縄県は内務省に相談し、内務省からの命を受けて現地調査を行っています。その際、沖縄県は清国を念頭に慎重に調査する必要があるとの認識を示しています。
政府においては時の内務卿山県有朋が「清国所属の証拠は少しも見えない」として外務卿井上馨と協議しましたが、井上は清国の対日感情を考慮し、決定を先送りするのが妥当との回答を出していました。
沖縄県は、調査結果に基づき尖閣諸島は沖縄県の所轄と決定し、標札建設を内務省に上申しました。
標札建設はなかなか決定されませんでしたが、島は無主地(誰の所有にも属さない)であり、沖縄群島の一部と認められるとして1895年陸奥宗光外務大臣は内務大臣に対し標札建設の同意を伝え、同年1月14日、尖閣諸島の沖縄県への編入が閣議決定されました。
1945年、日本の敗北により、尖閣諸島も占領軍の占領下におかれ、サンフランシスコ講和条約によって尖閣諸島は沖縄の一部としてアメリカの施政下に置かれることとなりました。
1971年6月、沖縄返還協定が結ばれ、これによって尖閣諸島も日本に返還されました。

 中華人民共和国(以下、中国と言います)の尖閣諸島領有の主張は1968年、国連アジア極東経済委員会(ECAFE)によるアジア沿海地域鉱物資源共同探査調査委員会の調査結果として東シナ海の大陸棚に石油が埋蔵されている可能性があると報告されたことに端を発すると思われます。
中国の領有権の主張に先立つ1971年4月に、中華民国(以下、台湾と言います)が領有権を主張し、同年12月に中国も領有権を主張し、1992年2月に尖閣諸島を中国の領土であると明記した「中華人民共和国領海及び接続水域に関する法律」を施行しました。
 中国が尖閣諸島の領有権を主張する背景には、中国が渇望するエネルギー資源だけでなく、水産資源にも恵まれた中国周辺海域における資源戦略があります。中国自身、周辺海域には50~330億トンの石油が埋蔵されていると見積もっており、さらに、60種以上、15億トンの海底鉱物資源があり、海洋利用発電(潮汐発電、水温差発電等)によって4.3億キロカロリーのエネルギーを海洋からの得ることが可能と見積もっています(秦天、霍小勇主編『中華海権史論』国防大学出版社、2000年)。
水産資源についても、1500種にのぼる魚類、特に約200種の経済活動の対象となる魚類に恵まれているにもかかわらず、現時点ではいまだ充分に開発されていない(秦天、霍小勇主編『中華海権史論』)というのが中国の認識です。
 さらに、尖閣諸島の領有によって影響を受け得る大きな問題として大陸棚と排他的経済水域の問題があります。いずれも海洋資源と密接に関係するものです。
東シナ海の大陸棚に関しては、日本、中国、大韓民国、朝鮮民主主義人民共和国、台湾の各国が一つの大陸棚に面しており、各国の主権的権利が及ぶ範囲の確定が問題となっていますが、日本は海底地形に関係なく領海基線(ざっくりと海岸線と考えて良いと思います)200海里、約370キロメートルについては国連海洋法条約に基づき大陸棚に対する主権的権利を主張できるとしています。そして、この主張に基づき日中中間線を提起していますが、当然、尖閣諸島周辺については尖閣諸島の基線から算出されています。

これに対し、東シナ海の海底状況から、中国は、中国大陸から沖縄トラフにいたる大陸棚の海底資源開発に関し主権的権利を主張し、日本の主張と対立しています。
中国が、東シナ海の大陸棚に対する主張を代えるとは考えられませんが、100歩譲って、大陸棚の中間線確定交渉の席に着いたとした場合、尖閣諸島を領有するということは、交渉の上で非常に有利は地位を占めることになります。
また、排他的経済水域の範囲も領海基線から200海里とされることから、尖閣諸島の領有が海洋資源、特に水産資源の開発、獲得に計り知れない利益をもたらすものであることは容易に想像していただけると思います。

事件の概要

 9月7日午前10時15分、尖閣諸島の区場島の北北西15キロメートルの日本の領海内で操業中の中国漁船「?晋漁5179」を発見した巡視船「よなくに」は、漁船に退去するように警告しました。巡視船「よなくに」の処置は「外国人漁業の規制に関する法律」第3条の「次に掲げるもの、本邦の水域において漁業、水産動植物の採補(漁業に該当するものを除き、漁業等付随行為を含む。以下同じ。)、採捕準備行為又は探査を行ってはならない」という規定に基づいて行われたものです。なお、「次に掲げるもの」とは「日本の国籍を有しない者(ただし、適法に本邦に在留する者で農林水産大臣の指定するものを除く)と「外国、外国の公共団体若しくはこれに準ずるもの又は外国法に基づいて設立された法人その他の団体」とされており、「本邦」には「外国人漁業に規制に関する法律施行規則」の規定から当然のことながら尖閣諸島も含まれることになります。
 警告を受けた中国漁船は逃走を試み、巡視船「よなくに」に接触、さらに56分には少し離れた海域で巡視艇「みずき」に接触して、領海外に逃走しました。
 追跡した「みずき」は強行接舷して漁船を停船させ、海上保安庁法に基づき立ち入り検査を実施、船長を公務執行妨害で逮捕しました。

尖閣諸島において巡視船に衝突し、
逃走しようとした中国漁船(出典:AFP)

中国漁船の立ち入り検査に向かう海上保安庁(出典:AFP)

中国の反応

 中国はこの事件にいち早く反応し、まず、中国外交部の姜瑜副報道局長は9日には漁業監視船の派遣を発表しました。10日には外交部長(外相)は日本大使を呼び、中国漁船及び漁民の拘束は不当として即時無条件解放を要求してきました。
さらに、11日には姜瑜副報道局長は今月中旬に予定されていた東シナ海ガス田開発に関する日中両政府の条約締結交渉の延期を発表しました。

13日、我が国は船長を除く船員14名と漁船の釈放を決定し、同日昼には船員14名は中国のチャーター機で帰国しましたが、姜瑜副報道局長はすぐに、船員の帰国は「中国側が日本側と厳しい交渉をし、領土と主権を守る断固とした決意を示した」中国外交の勝利との談話を発表し、船長についても即時釈放を要求しました。
中国は全国人民代表大会代表団の訪日中止や北京、上海等での反日デモが行われるなど中国の対応が厳しさを増す中、19日、石垣簡易裁判所は中国人船長の拘置期限を10日間延長することを認める決定を下しました。
中国は、この決定に「強烈な報復措置を講じる」として日中間の閣僚級以上の交流停止、航空路線の増便を巡る政府間交渉に向けた接触の停止などを明らかにしました。さらに、APEC観光相会合のレセプションの欠席、中国観光団のドタキャン、レア・アースの対日輸出停止と矢継ぎ早に報復の手を打ってきました。

 国連総会出席の温家宝首相は「釣魚島(尖閣諸島)は中国の神聖な領土」と主張し、船長逮捕は「完全に違法、理不尽」であり、「日本側に直ちに無条件で船長を釈放するよう強く促す。日本側が独断専行するなら、中国は新たな行動を採る」と新たな対抗措置を予告しました。
 温家宝首相の予告に応じるように23日の新華社通信は、河北省石家荘の軍事管理区域に立ち入り、軍事目標をビデオ撮影したとして遺棄化学兵器関連事業を受注する準備中の日本企業の社員4名を当局が取り調べていると報じました。
 24日、那覇地方検察局は公務執行妨害容疑で逮捕・送検された中国人船長を処分保留で釈放すると発表しました。記者会見において鈴木亨次席検事は「我が国国民への影響や今後の日中関係を考慮すると、これ以上身柄の拘束を継続して捜査を続けることは相当ではないと判断した」と述べ、日中関係悪化が判断材料となったことを認めています。

 船長釈放後も中国の報復行動は続き、東シナ海の海底ガス田「白樺」では、日中合意に反して中国の一方的掘削の開始と思われる機材の搬入が認められ、また尖閣諸島の我が国領海の外側に隣接して設定される接続海域で中国は漁業監視の名目で漁業監視船2隻を行動させました。さらに、今回の事件は巡視船が漁船に衝突したものとして謝罪と賠償を求めてきました。
 この那覇地方検察局の決定について、菅首相は「検察当局が事件の性質などを総合的に考慮し、国内法に基づいて粛々と判断した結果だ」として地検独自の判断であることを強調しており、前原外相も、「政府機関である検察 が総合的に判断したこと。政府の一員として決定を了としたい」として、釈放は検察の判断によるものであるとしています。

中国における反日デモ(出典:AFP)

30日、石家荘で拘束された4名のうち、3名が「違法活動を認め、始末書を提出」のうえで釈放され、10月9日になって残る1名も釈放されました。
拘束されたすべての日本人が釈放されたことで、事件は一つの区切りはつきましたが、終わったわけではありません。
中国は尖閣の問題を「核心的国益」と規定し、AEMに出席した温家宝首相は尖閣諸島は中国のものであると主張を繰り返しています。
「核心的国益」はこれまで台湾とチベットについて使われてきたもので、中国の強硬な姿勢を象徴する表現と言えます。さらに、中国各地で反日デモが起こっており、中国政府はデモの過激化を懸念し、抑制しようとしているようにも見えますが、日本に抗議する民意は理解できるとした姜瑜副報道局長の発言をつきあわせてみると衣の下から鎧が見えるような気がします。

今回の事件をどのように考えるか

1 軍事的衝突・緊張の回避

 今回の事件、特に公務執行妨害容疑で逮捕し、拘留を延長までした中国人船長を処分保留のまま帰国させたことに対する各方面からの反応はほとんどが否定的なものでした。
しかし、今回の事件で功罪の功にあたる部分はなかったのでしょうか。少なくとも今回の日本の対応によって日中間の軍事的衝突あるいは緊張が回避されたことは間違いないと思います。
このように書くと多くの方から反論、批判が寄せられると思います。その方々にお伺いしたいのですが、今回の事件において日本の主権を守り、領域を保全するために中国との一戦をも辞せずとの覚悟がおありでしょうか。

「これまでの国際的解決が、全く理性と交渉技術によってもたらされたということは後世の錯覚」であり「力に訴えることが事実不可能になったとすれば、外交もまたその効力を失うであろう」とケネス・ウォルツが指摘するように外交は力の裏付けを必要としています。キッシンジャーもまた、「少なくとも、国際問題を処理するのに世界が有効な法の支配を発展させるまでは、外交政策の基礎は、”力”」であると主張しています。

ここで言う力は自己にとって望ましい行動を他者にとらせるか,自己にとって望ましくない行動を他者がとらないようにする能力のことで、単に軍事力を意味するのではなく、ハンス・モーゲンソーが提起したように天然資源や工業力、地理、人口なども力を構成する要素となり得ます。今回の事件で、中国がレア・アースの輸出を規制したり、1973年の第1次石油ショックにおける産油国の行動は天然資源を力として外交を展開した良い例でしょう。
外交はこれらの力を用いて対外的目標を追求、達成していく行動です。しかし、天然資源や軍事力などはそれだけでは力の要素に過ぎず、これらを影響力に転換しなければなりません。その能力こそジョゼフ・ナイがソフト・パワーと呼ぶものであり、モーゲンソーも力の要素として政府の質、外交の質、国民の士気を挙げる所以です。

そして、軍事力を影響力に転換させる重要な要素の一つが侵略、軍事的恫喝に直面した場合、軍事力をもってこれに対抗するという確固とした国家の意思とこれを支持する国民の士気だろうと思います。
キッシンジャーは「核戦争の恐怖を前にして、国家的な生存という、もっとも赤裸々な問題を除けば、おそらく力の政策の手段ではあり得なくなっている」としていますが、裏を返せば、国家的生存という赤裸々な問題に対しては核戦争の恐怖の前であっても軍事力の行使は手段たり得るということになります。

いずれにせよ、我が国においてはその経験から戦後、軍事ということを極度に忌避する傾向にあったと思います。さらに、これまで国家的生存が問われる問題に直面せずに来ることができたという戦後の歴史から国家的生存が問われた場合には軍事力を行使してでも断固、これを守るという国家の意思、準備は十分であったとは言い難いと言わざるを得ません。前原外相が「尖閣の主権は守る」と発言しようとその物心両面での準備がなければ相手に対して何ら影響力を発揮するものではありません。
一方、中国はああ田中明彦が指摘したように依然、パワー・ポリティックスを信奉する国です。しかも、春秋戦国時代からの長い歴史のうちに鍛え上げられたものです。

今回、船長の釈放がなく、起訴という事態を想定してみるとおそらく尖閣周辺海域に中国の艦艇が派遣され、巡視船では対応できない事態にエスカレートしたと考えられます。日本では産経新聞くらいしか取り上げていなかったと思いますが、尖閣諸島の北方の中間線付近にある平湖ガス田(今回の事件で交渉が延期された白樺の北側にある海底ガス田)周辺には中国のフリゲート艦1隻が展開していたのです。

その中国において、鄧小平が尖閣問題を棚上げしよう、10年かかっても良いとしたのは当時、中国は改革・開放政策を進め始めたばかりであり、日本やアメリカなど西側先進国から投資や技術移転を促進したい一方、軍事力は現代化が緒に就いたばかりで圧倒的軍事力、特に海軍力を誇る米国と同盟関係にある日本に圧力をかけるには実力が伴わないことを自覚した鄧小平のプラグマティックな判断であったと思います。
1990年代中期、中国海軍はウォーゲームを実施したところ、海上自衛隊によって東海艦隊は壊滅的敗北を喫したため、日本に対し軍事的圧力をかけることはもうしばらく見送る判断をしたといううわさがありました。
2009年、建軍60周年記念の国際観艦式を挙行し、「強大な海軍」建設の成果を内外に誇示し、米海軍に対抗することも不可能ではないとの自信を得た中国にとって、尖閣諸島領有の問題はすでに棚上げしておく必要のないものとなったのではないでしょうか。

脅威の簡単な説明の仕方に脅威=能力×意図という式があります。これと同じようにして抑止は、抑止=能力×意図×認識と表すことができます。
すなわち、侵略や軍事的な恫喝を行おうとする相手に対し、もしそのような場合には相手方に耐え難い損失を負わせるだけの能力を準備し、必要な場合には断固、これを行使すると意図があり、かつそのことを相手が認識したとき初めて相手の行動を抑止できるというのです。

日本には、これまでの防衛力整備の努力により必要な能力は保持していたと考えています。しかし、先にも述べたようにその意図は薄弱であったとせざるを得ません。如何に外務大臣が「毅然とした」と言っても、日本の意図は薄弱であると中国が認識していたとすれば、抑止は機能しないことになります。
その場合、採ることのできる次善の策は軍事的衝突あるいは緊張を回避するための方策しかないと言うことになると思います。
しかし、次善の策を採ればその負の遺産を負わなければならないことも事実です。

2 尖閣諸島領有権の主張の後退

 尖閣諸島の領有について、日本は領有権問題は存在しないほど明確に尖閣諸島は日本固有の領土であるとしてきました。事件の背景で見てきたように日本は明確な領有意志を有し、実効的な占有を行ってきたことから、国際法が定める先占の主観的かつ客観的用件を十分具えており、尖閣諸島の領有には正当性があり、政府の主張は妥当であると思われます。
中国の領有権の主張は大きく次の2点に集約できると思います。

その第一は、尖閣諸島は日本の敗戦によって日本から切り離され、中国に編入される台湾等の地域に含まれるものであるのに、日本が米国に引き渡し、その後米国が施政権を主張し、さらに返還交渉において「返還区域」に組み入れてきたのは不法であるというものです。しかし、米軍の八重山群島占領は中国による台湾等の領土編入措置が終了した約2ヶ月後であり、しかも、戦後の中国の文献では台湾省の北端は台湾本島からやや北の彭佳嶼であるとしていますし、中国の地図も、尖閣諸島を中国領の範囲から除外し、琉球群島の一部としています。

また、中国は領有権の根拠として中国の古文書を挙げていますが、芦田健太郎によれば中国が根拠にしていると考えられる古文書に関連する「『壽源県志』(明代一六一四年)、『寧徳県志』(清代一七一八年)(いずれも官製の地方志)などを見ると、尖閣諸島が当時福建省のこれらの県の行政範囲に含まれていなかったことが知られるし、また同じく官製の『重纂福建通志』(清代一八三八年)の巻一にある「福建海防全図」にも、尖閣諸島は全く記載されていない」としており、中国の主張に正当性がないと考えるのが妥当のようです。
しかし、今回の事件は日本の立場を根底から揺るがすものとなってしまいました。

整理してみると、今回の中国の主張はこのようになります。
尖閣諸島は中国の領土であり、問題となった漁船は中国の領海内で操業しており、全く問題はない。したがって、「中国人船長に対する日本側のいわゆる司法手続きは、すべて違法で無効だ」ということになります。そして、このような主張を行う中国に対して船長を処分保留(傍点、筆者)のまま帰国させてしまったのです。中国は直ちに日本は尖閣領有の違法性を認識し、処分できなかったとしてきました。
この構図が今後の中国との交渉において必ず利用されるようになることになります。それは尖閣諸島の領有だけでなく、東シナ海における大陸棚の問題、海底ガス田の交渉において中国は、「2010年9月24日、日本は尖閣諸島領有の違法性を認め、中国人船長を釈放したではないか」との主張を振りかざし、日本は交渉において劣位に立たされることになりかねません。

3 意志決定メカニズム

 尖閣諸島沖の中国漁船衝突事件を巡り、仙谷官房長官が29日になって「中国も理解してくれるだろう」と判断し、当初段階で中国側の対応を見誤っていたことを認めたと報じられました。
この記事を見て、我が国政府の意志決定のメカニズムはどのようになっているのだろうか、大丈夫なのかと首をかしげたのは筆者だけではないと思います。対外行動の責任を有する政府関係者の発言とはとても思えないのです。

将棋を指すときに、次にこのような一手を指すと相手はこのように指してきてくれると考えて指す方はおられるでしょうか。自分がこのようにさせば、相手はAという手を指してくるかもしれない。あるいはB、C、Dという手かもしれない。それぞれの場合、自分はどう対応するだろうか。Aに対してはA1、A2、A3、A4という手が考えられる。B、C、Dについても同じようにいくつかの手が考えられるでしょう。そのそれぞれにまた、相手はというようにいわゆる思考のツリーと呼ばれるものを描き出し、それぞれのケースにおける得失を比較、検討した上で思考のツリーを遡り、今の一手を決定するということになります。将棋や碁において何手も先を読むとはそういうことだと思います。
あるいは、自分が採りたい行動の選択肢を列挙し、一方で相手方が採る可能性のある行動も列挙して、それぞれをマトリックスの中で対抗させ、その利害得失を検討した上で自分の行動を選択するかもしれません。

今回の事件では船長逮捕にあたって、海上保安庁、外務省、法務省の担当者が首相官邸に集まり、協議したと報じられていますが、その際、どのような思考がなされたのでしょうか。官房長官の発言を聞くとシーザーが残した「人間は自分が見たいようにしか、物事を見ない」という至言を思い起こさずにはおれません。
さらに、今回の事件では我が国政府にコンティンジェンシー・プランが準備されていたとはどうしても思えないのです。収集した情報を分析した結果に基づき策定された当初の計画を遂行することができなくなるような不測の事態が生じた場合に具えて準備しておくものがコンティンジェンシー・プランと呼ばれる緊急避難のための計画あるいは措置です。

1962年のキューバ・ミサイル危機において米海軍が対キューバの海上封鎖(英語ではNaval BlockadeではなくQuarantine(隔離)という語が使用されましたが)が行われたことは有名ですが、この作戦は10月14日、キューバに建設中の核装備の弾道ミサイル基地建設が発見されてから検討されたものではありません。1959年、カストロ政権樹立後のキューバとの関係悪化の中で、対キューバ軍事行動のコンティンジェンシー・プランが検討されており、危機の約2週間前にはマクナマラ国防長官は大西洋艦隊司令長官に対し、対キューバ封鎖のコンティンジェンシー・プランの策定を指示しています。このプランが危機の際に生きてきたのです。

コンティンジェンシー・プランは、状況によっては、修正が必要であったり、全く新しいものを策定し直さなければならない宿命をもっています。しかし、コンティンジェンシー・プランによって米国だけでなく世界が核戦争の危険から救われたと言っても差し支えないと考えています。 
永井陽之介は「この世界は”不確実性”(uncertainty)の支配する場所…リスクをともなう予測の世界」で、「かかる不確実な世界に対応する最も有効な一つの方法が、オプションの獲得」であり、政治は柔軟性を確保していることが重要であることから「オプションを喪失し、…二者択一のドンづまりに陥ることを回避する」必要があると指摘しています。今回の日本の対応は、まさにこの指摘とは反対に二者択一どころから一つの案しかなく、それが行き詰まるともう対処の方策がなくなり、中国にいいように鼻先を引きずり回されたのが今回の事件であったと言えると思います。

4 普天間の影

9月23日、日米外相会談でクリントン国務長官は、尖閣諸島が米国の対日防衛義務を定めた日米安全保障条約第5条の適用対象だとの見解を表明しました。さらに、ゲーツ国防長官、米軍のトップであるマレン統合参謀本部議長も同様の見解を示しています。さらに、ハノイで行われた日米外相会談でもクリントン国務長官は同様の見解を繰り返し表明しています。

尖閣諸島が中国によって占領された場合には、米国はコミットしてくれないのではないかと危惧してきた日本にとって、今回の事件から得た大きなポイントでした。
しかし、喜んでばかりもいられません。中国船長の処分保留のままの釈放、帰国について、クローリー国務次官補は、中国人船長の釈放は「適切な決定だ」との見解を示し、グレグソン米国防次官補も「日本の立場、行動を全面的に支持する」と明言した上で、「日本政府は適切に行動してきており、これ以上やるべきことはないと考える」と述べていることから、日本の行動は評価されているようにも見受けられます。
一方で、国家安全保障会議のベーダー・アジア上級部長は、「米国は仲裁していないし、その役割を果たすつもりもない」と発言しており、米中首脳会談でも「尖閣諸島は議題にならなかった」と指摘しています。10月30日、ハノイにおける日中首脳会談が中国の一方的拒否による頓挫を受けて、クリントン国務長官は日米中三国協議を提案してきました。

今回の事件に対する一連の米国の対応を見ていますと、普天間の問題の影を感じずにはおれません。
東アジアから湾岸地域にいたる地域において危機あるいは危機の芽が発生した場合、必要であれば軍事力を速やかに投入して事態を早期に収束させたい米国にとって日本はタイム・レンジ・アドバンテージという事態対処に欠かせない優位性を持っているうえに優れた後方支援を提供してくれるきわめて価値の高い同盟国ですから、日米安全保障体制の信頼性を確保するためにも日本を後押しするために尖閣諸島は日米安保の適用対象であることを明言したわけです。また、だからこそ鳩山政権以来迷走する普天間問題にも辛抱強く対応してきていると言えます。しかし、煮え湯を飲まされてきているという意識もまた否定できないと思います。

したがって、今回の事件によってこれ以上、米国に問題を抱え込ませるなという気持ちがあったように見受けられます。
言葉を換えれば、日米安保体制の微妙な変化をついてきたのが中国と言えるでしょう。
ここでも、日本は外交の基礎となる力の一つを自ら損なってきたことを指摘せざるを得ません。
民主党政権が繰り返す「日米同盟の深化」はお題目ではなく具体的な行動によって示さなければ、尖閣諸島や北方四島、竹島だけでなく、中国や韓国がその領有を主張し始めている沖縄や対馬などをも失い主要4島だけに逼塞せざるを得ないという悪夢も悪夢ではすまないことになりかねません。
中国の「民主党政権の寿命は長くない」との愚弄は民主党にだけ向けられたものではなく、日本そのものに向けられたことと銘記し、今後に立ち向かっていかなければならないと考えています。