海上保安官から見た尖閣問題 全6回
第4回 -今後、中国とどう付き合っていくべきか-

公益社団法人 日本水難救済会
理事長 向田昌幸
  (元海上保安庁警備救難監)

本稿の趣旨について:

 今年は海上保安庁65 周年の節目の年である。そこで、元労働大臣で初代海上保安庁長官の故大久保武雄氏(俳号 橙青)のご子息である大久保泰治(俳号 白村)氏が現在主宰されている「こゑの会」からの依頼を受けて本年5 月、「海上保安官から見た尖閣問題-手詰まりの日本、その背景と選択肢-」と題する寄稿文を脱稿した。そうした中で去る6 月7 日、日本記者クラブで尖閣問題に関する講演の機会を与えられた。講演に際しては、その寄稿文をベースに脱稿後の動きも加味して話をするつもりで臨んだが、予め分かっていたことであったのに、案の定、時間的制約から実際に話すことができたのは、質疑応答を含めても、寄稿文の一部でしかなかった。
 そこで、本稿の基になっている詳細な寄稿文は「こゑの会」の会員向けに近く刊行される『こゑ』第120 号に掲載されるが、折角の機会なので、その寄稿文と実際の講演の双方を要約する形でまとめ直したうえで一般にも供覧して頂くことにした。それが本稿である。
 『こゑ』は、大久保初代海上保安庁長官を中心に活動してきた憲法研究会、海洋問題研究会、橙青会の3 団体が目的達成のために共同して発行した機関誌である。昭和31 年2 月10 日に第1 号が発行されて以来、これまでに119 号を重ねている。
 このたびの講演に際しては、日本記者クラブから「尖閣問題に関し、今後日本は中国とどう付き合って行けば良いのか?」という命題を頂いていた。本稿を一読して頂くことで、尖閣問題を巡る警備の本質なり現場の実情といったものをできるだけ多くの方に理解して頂き、その上で今後わが国がどのように中国と向き合いながら尖閣問題に対応していくべきかという命題の答えを導き出すための一助にして頂ければ幸いである。

2013 年6 月12 日(水)
公益社団法人 日本水難救済会
理事長 向田昌幸
  (元海上保安庁警備救難監)

海上保安官から見た尖閣問題 全6回
第4回 -今後、中国とどう付き合っていくべきか-


Ⅳ 手詰まりの背景
 中国側の攻勢が強まれば強まるほど、有効な歯止め策を欠いた日本側の手詰まり状態が一層顕在化するばかりというのが実情だが、なぜ日本は中国の攻勢を前に何も手を打てないでいるのか、その背景について、総括すれば、次のとおりである。
① 国防問題から国民が目をそらし続けていること。
② 包括的かつ統一的な国家安全保障戦略が確立されていないこと。
 1)国益から見た尖閣諸島の評価が定かではない。
 2) 平時における外国の主権侵害に軍事力で対処する国内法制が未整備。
 3)非軍事的観点からの統一された国家安全保障戦略がない。

Ⅳ-1 国防問題から目をそらし尖閣諸島を他人事とみる日本の風潮
 ★ 戦後教育?戦争体験に基づく不戦の決意か生活の知恵か?シビリアンコントロールに自信がないのか?

 先ず指摘したいことは、尖閣問題を含めて国防問題ともなると、日本国民はとたんにトラウマにでも囚われているかの如く、正面から向き合おうとしない傾向が強いように思われることである。どのようにして国を守るかという問題から目をそらし続けていることこそ、日本が手詰まり状態に陥っている最大の背景ではないか。そのせいもあるのか、改憲論者だけでなく護憲論者も、非軍事的な観点からの具体的な国家安全保障戦略を持ち合わせていないように見受けられる。
 尖閣諸島の守りを託された海上保安庁や警察などは、保釣活動家や中台漁船団による不法行為を国内法令等に則り厳正に取り締まろうとするが、すでに紹介したように、その前には“ソフト警備”の御旗が翻る。そんなことでは舐められてしまうと分かっていても、国内法令に基づく厳しい措置をとれない。しかし、それを政府や政治家だけのせいにするのは如何なものか。それは、むしろ国民がこうした事態の打開策について真剣に考え、腹を据えて政府や政治家の背中を押そうとしないからではないかと思う。
 そういう意味において、国防のために自衛隊を運用することができないのも、憲法第9 条を改正する、しないという問題ではなく、それ以前に、国民自身が日本の平和と主権をどのようにして守るのかという問題に真摯に向き合い、態度を決めようとしていないことに根本的な病巣が潜んでいるように思われる。
▽ 国防から目をそらす理由/外国の主権侵害に対する警察力による対処の背景;
 それは戦後の占領政策の下での憲法や教育の弊害だとする声もあるが、悲惨な戦争体験を通して日本国民が体得した、二度と戦争はしてはならないという“不戦の決意”あるいは“賢明な生活の知恵”だという見方もできるのであって、戦後教育を一概に否定することは適当ではない。
 ⊿ 戦後教育の欠陥;
  ただ、戦後教育の欠陥を敢えて指摘するとすれば、国民に二度と戦争をしてはならないということは教えてきたが、その先の現実問題として、実在する外敵からいかにして日本の平和と主権を守っていくのかという術を主体性と責任を持って考えることを身につけさせてこなかったことだろう。
 仮に、中国による尖閣諸島への上陸占拠といった事態においても、「日本に対する武力による本格的な侵略行為とまでは認められないとして、あくまでも平時だから防衛出動は発令できない」等ということであるなら、海上保安庁や警察のような法執行機関による警察活動で対処するほかに選択肢がないということになる。そして、それが国民の大勢意見ということであるとすれば、一概に「日本の現行法制上の重大な欠陥」などと断じることはできなくなる。
 とは申せ、少なくとも戦後の日本国民は米国の庇護の下で、国の平和や主権を脅かす外からの脅威に対する感覚がほぼマヒ状態に陥っているのではないかと危惧している。
 いずれにせよ、日本国民が、自らの手の内にあるはずのシビリアン・コントロールに未だに自信を持つことができないからか、あるいは再び戦火に巻き込まれるかもしれないというトラウマから逃れられないからか、自らの軍事力保有に手枷足枷を嵌めることばかりに腐心し、軍事的にせよ非軍事的にせよ、その先の国の平和と主権をどう守っていくのかという問題から目をそらし、正面から議論することさえもタブー視してきた。それが外国からの主権侵害に対し警察力によって対処している背景にあるのかもしれない。
 いつ結論を出すつもりなのかも分からないような改憲や集団的自衛権の是非を巡る不毛な論だけが続けているのも、同根なのかもしれない。
Ⅳ-2 包括的かつ統一的な国家安全保障戦略の不備
 包括的かつ統一的な国家安全保障戦略というと、日本には軍事的観点からも非軍事的観点からも明確なものがないように思われる。軍事的なものについては外務省や防衛省が中心になって策定しているようだが、それでも全省庁の取り組みにはなっていない。非軍事的なものともなれば、あったとしても、それは各省庁バラバラで、しかも民間の力も結集するようにはなっていないので、とても国を挙げた包括的かつ統一的な国家安全保障戦略があるとは言えそうもない。
★ 不明確な国益上の尖閣諸島の評価;
 中国が尖閣諸島を国家の“核心的利益”と位置付けているというのに、守る側の日本はそもそも尖閣諸島を国益上一体どう評価しているのか定かでない。これはまさに包括的かつ統一的な国家安全保障戦略がないことに起因するものだと思うが、それが手詰まり状態に陥っている日本の背景の一つにもなっているのではないだろうか。
 「尖閣諸島周辺の海底に本当にどのくらいの石油資源があるのかどうか分からない」からなのか、それとも「尖閣諸島は日本本土から遠く離れた東シナ海の南西端に浮かぶ絶海の小さな無人島にすぎない、されどみすみす中国にとられてしまうのは我慢ならない」という単純なナショナリズムしか持ち合わせていないからなのか。いずれにせよ、尖閣諸島の国益上の評価が定かでないようでは、中国の攻勢を前に、どのようにして尖閣諸島を守っていくのか、その基軸がはっきりしないのも当たり前だろう。
★ 平時における外国の主権侵害に警察力で対処せざるを得ない国内法制;
 尖閣問題を巡る中国とのせめぎ合いを通じた日本の対応ぶりを見ていると、中国側が攻勢に出れば出るほど、今の日本は手詰まり状態にあることを露呈し、それが中国側にツケ入るスキを与え、さらに攻勢をエスカレートさせるといった悪循環を招いている。
 一般論として、どのようにして国を守るのかという戦略を軍事的なものと非軍事的なものの2つに分けて観た場合、今の日本には、軍事面では米国頼み、そして非軍事面では具体的な戦略は無いに等しいのではないか。
 ☆ 尖閣問題に関する海上警備行動発令の是非と要否
  『海上警備行動を発令して海上自衛隊を出動させればいい』だとか、『防衛力をもっと強化すべきだ』、あるいは『尖閣諸島に武装自衛官や警察官を常駐させろ』、『船だまりや避難港を造れ!』といった声が聞かれるが、相手の中国がどう反応するかということをよくよく考えて冷静にモノ申すべき。中国国内で、土ナショナリズムに火の手が上がり、中国政府や党の統制が効かなくなる事態に陥らないとも限らない。
 ▽ 尖閣諸島周辺と他の管轄海域における領域警備の違い;
  そもそも“海上警備行動”に過大な期待は禁物である。例えば、対馬周辺海域での領域警備をみれば分かるように、尖閣諸島周辺海域以外の日本の管轄海域においては、海上保安官が日本の国内法令に違反した外国漁船などを現認したときは、その船籍が中国であれ台湾であれ、即刻、強硬接舷のうえ停船させ船長等を現行犯逮捕するといった、実力行使を併用しながら厳正に対処するのが通例だ。これは明らかに尖閣周辺での“ソフト警備”とは異なっている。
 つまり、“ソフト警備”という基本的な対処方針が堅持される限り、尖閣諸島を海陸空から守るためにたとえ海上警備行動や治安出動、あるいは“領域警備法(仮称)”に基づいて自衛隊を出動させたとしても、海上保安庁や警察などの法執行機関がこれまでも“ソフト警備”を基本とし、法に則って権限や実力を最大限行使してきた訳ではないことを考えると、それ以上の実力を発揮するような余地は現時点では考えられないということになる。
 それでも、もしも“ソフト警備”を撤回し、あるいは自衛隊の出動に踏み切ったとした場合、尖閣問題を日中の力対力による紛争に持ち込もうと虎視眈々と機会を窺っている中国側の思う壺に嵌ってしまうことになるのはほぼ間違いない。したがって、そういう選択肢を採用することはできないだろう。
☆ 領域警備の意義;
▽ 海上保安庁による領域警備の実情;
 尖閣問題は現場で事態の打開や解決を図るような問題なのか?領土領有権問題なのに海上保安庁が対応するのは何故か?
 海上保安庁は、国家の意思に基づく領域主権の侵害に軍事力で対処することを前提として設立された組織ではない。警察力でもって、海上における治安の維持と国民の生命・財産の保護と安全の確保を任務としている。
 海上保安庁が現在行っている領海警備は、中国公船の主権侵害に対し、警察活動において対処しているのであって、海上保安庁法の任務を逸脱した違法活動ではない。ただ、規制し排除するための有効な法的措置が限られているというだけのことであり、しかも、現在尖閣諸島の周辺海域で必要とされる海上での領域警備については、現行国内法制上、一元的に対処できる組織としては海上保安庁以外には見当たらないのである。
 なお、水産庁の漁業取締り、税関の密輸取締りも広い意味で領域警備活動である。
 海上保安庁の行う「領海警備」は、領海そのものの利益=主権を守るための警備ではなく、むしろ領域(陸域)の利益を守るために領海においてとられる措置である。したがって、海上保安庁は、尖閣問題の解決、事態の解決のために警備しているのではない。中国の好き勝手な不法行為を許さないためのものであるが、残念ながら、これまでのところ中国公船による主権侵害に歯止めを掛ける状況には至っていない。
▽ 「不審船」と「不審な船」との違い
 「不審船」とは、行動が不審な船舶、つまり航行目的や活動実態が明かでない船舶であり、沿岸国にとって許容できない活動を行っている可能性が高い船舶である。そういった「不審な船舶」のうち、海上保安庁法第20条第2 項に該当する船舶は、いわゆる北朝鮮の「工作船」とは断定まではできないが、それに近い極めて有害な重大凶悪犯罪の供用船舶の可能性が高いこと。
 したがって、こうした不審船への一連の措置は警察力による「領海警備」の一環として実施しているものである。それが「不審船」と称される所以である。
 例えば、2001(平成13)年12 月に発生した九州南西沖工作船事件のとき、海上保安庁の巡視船の船体威嚇射撃により甲板上のドラム缶入り燃料に火が付いて炎上したが、炎が風下になるように操船しながら、実に冷静かつ手際良く消火した様子が見てとれた。
 今日の情報収集体制の下では、北朝鮮の工作船にほぼ間違いないのか、航行目的や活動実態が明らかでないような単なる得体の知れない“不審な船舶”なのかは専門家にはすぐに分かるはずだが、現実の対応となると、北朝鮮の工作船の可能性が極めて高いものの、それを断定することはできないとして、あくまでもあの類の船舶に対する対処は、海上犯罪を取り締まる海上保安庁が第一義的に対処することが望ましいとする考えがあるからこそ、北朝鮮の工作船と同様に極めて凶悪な不法行為を繰り返す有害な船舶の隠語として“不審船”と称される。
☆ 海上警備行動の本質;
▽ 海上警備行動の発令事例と概要;
 ところで、これまでに海上警備行動が発令されたケースは3 回(注)。1 例目の不審船と呼ばれる北朝鮮の工作船は、民間漁船を偽装しているが、実は北朝鮮当局の指揮下にある武装艦船であることは明らか。
 また、2 例目は、2004 年(平成16)年11 月10 日、先島諸島の領海を中国海軍の漢級原潜が潜航状態で侵犯した事件のことで、これは言うまでもなく“軍艦”そのもの。このときも海上警備行動が発令され、P-3C 哨戒機や対潜ヘリ、護衛艦による追跡が行われたが、実は、こうした潜没潜水艦に対処する事態に備え、1996(平成8)年に我が国が国連海洋法条約を批准した際に、自衛隊の部隊が同条約の定めるところにより、日本の領海及び内水で潜没航行する潜水艦に対して浮上と国旗の掲揚、そして領海外への退去を要求するための基本方針と手順を予め定めた閣議決定(「我が国の領海及び内水で潜没航行する外国潜水艦への対処について」)が同1996(平成8)年12 月になされている。
 以上のほかにも、国家の意思によるとみられる外国政府の指揮下にある艦船による日本の主権若しくは主権的権利を侵害する行為が実際にこれまでも平時に発生しているのである。
注)これまでの海上警備行動の発令事例;
 ① 能登半島沖不審船事件;1999 年(平成11 年)9 月24 日0 時50 分に海上自衛隊創設以来初の海上警備行動が発令された。この事件を教訓に臨検を行うための特別警備隊及び護衛艦付立ち入り検査隊が創設されることとなった。
 ② 漢級原子力潜水艦領海侵犯事件;2004(平成16)年11 月10 日、中国海軍の漢級原子力潜水艦が石垣島と多良間島の間の日本領海を侵犯、日本政府は、海上自衛隊創設以来2度目の海上警備行動を発令。
 ③ ソマリア海賊対処のための発令;ソマリア周辺海域で横行する海賊に対処するため、2009(平成21)年3 月14 日から護衛艦の派遣が開始されたが、同年6 月19 日に成立した海賊行為の処罰及び海賊行為への対処に関する法律(平成21 年6 月24 日法律第55 号)が施行されるまで海上警備行動を発令して対応。
▽ 海上警備行動とスクランブルの限界
 すでに紹介したように、尖閣諸島を守る現場ではこれまで、「“招かざる客”はできるだけ安全かつ速やかに排除する」という“ソフト警備”を長年に亘り最善の基本的対処方針として堅持してきた。
 そのことに対し、国民の中にはいろんな声があって、「海保の対応は生温い」とか、「海保の実力では対処できない」といった理由を挙げて、海上警備行動を発令して海上自衛隊に対処させるか、あるいは“領域警備法(仮称)”を整備し、海上自衛隊の本来任務の一つとして領域警備を担わせてはどうか、といった声まであることは重々承知。
⊿ “ソフト警備”のような日本のスクランブル/活かされなかった“ミグ 25 事件”;
 日本の領空を守る航空自衛隊の戦闘機による外国領域侵犯機に対するスクランブル対応も“ソフト警備”と同じようなものだろう。
 昨年12 月に中国国家海洋局に所属する小型プロペラしょう戒機が初めて尖閣諸島の領空を侵犯したが、あのときは1976(昭和51)年9 月に旧ソ連のミグ戦闘機が函館空港に強行着陸した“ミグ25 事件”のときと同様、低空侵入のために発見が遅れてスクランブルが間に合わなかったとされているが、同じような事態が再発したというのなら、過去の経験が活かせなかった原因を検証すべきである。また、メディアの報道は空域監視態勢の充実の方に注目するだけで、日本のスクランブル態勢の法的欠陥等を取り上げようとしないのは如何なものかと思う。

(続く)