第5回:平成17年度以降に係る防衛計画の大綱について
(16大綱)

平成7年(1995年)の07大綱策定から10年を経ずして、平成16年(2004年)12月、「平成17年度以降に係る防衛計画の大綱について」(16大綱)が新たに策定され閣議決定されました。今回はこの16大綱の策定された背景や内容について解説します。

16大綱の概要
 「平成8年度以降に係る防衛計画大綱(07大綱)」が見直されるきっかけとなったのは平成13年(2001年)9月11日に発生した米国同時多発テロ、いわゆる9・11でした。

見直しに当たって、世界の安全保障環境はこれまでの国家の間にあった対立に加え、国際テロ組織のような国家ではない行為主体が重大な脅威を及ぼすようになって来ており、このような脅威はこれまでの抑止が機能しにくいという特徴を持っています。さらに、大量破壊兵器や弾道ミサイルがあちこちの国などに広がっています。

その一方で、主要国の間では相互協力や相互依存の関係が一層進んでいます。
このような安全保障環境のもとで、国際社会における軍事力の役割も多様なものとなり、これまでの紛争の抑止・対処に加えて紛争の予防から復興の支援にまでその役割が期待されるようになりました。
 我が国の周辺の状況を見てみますと、国と国との間の相互依存は広がり、深まってきています。
その一方で、核戦力を含む大規模な軍事力が以前存在しており、多くの国が軍事力の近代化を進めています。
特に、朝鮮半島、台湾海峡の情勢は不確実、不透明なものがあると認識されています。

朝鮮民主主義人民共和国(北朝鮮)は大量破壊兵器、弾道ミサイルの開発・配備を進めているだけでなく、各地に輸出をしていると思われます。また、中国は軍の近代化を進めるとともに、海洋での活動の範囲を拡大しつつあります。
 このような安全保障環境のもとで、我が国に直接脅威が及ぶことのないように、脅威が及んだ場合にはこれを排除すると同時に被害を最小にすることと国際的な安全保障環境を改善し、我が国に脅威が及ばないようにすることを我が国の安全保障の目標に据えました。

国連の活動を支持し、諸外国との良好な協力関係を確立するなどの外交努力とともに日米安全保障体制を基調とする米国との緊密な協力関係の充実し、日本独自の努力としての内政の安定による安全保障基盤の確立、効率的な防衛力の整備などを統合的に組み合わせることで、この目標を達成することを基本としています。

そして、「日本国憲法の下、専守防衛に徹し、他国に脅威を与えるような軍事大国とならないとの基本理念に従い、文民統制を確保するとともに、非核三原則を守りつつ、節度ある防衛力を自主的に整備する」という基本方針を堅持することが明確に謳われています。
 16大綱では、防衛力は「我が国に脅威が及んだ場合にこれを排除する国家の意思と能力を表す安全保障の最終的担保」であると明確に定義されました。

そして、今後の防衛力については、新たな安全保障環境の下、「基盤的防衛力構想」の有効な部分を継承しつつ、新たな脅威や多様な事態に実効的に対応しうるものする必要があると考えられました。
新しい安全保障環境のもとで、防衛力の役割も見直されました。
新しく規定された防衛力の役割は次のとおりです。

・新たな脅威や多様な事態への実効的な対応
①弾道ミサイル攻撃への対応
②ゲリラや特殊部隊による攻撃等への対応
③島嶼部に対する侵略への対応
④周辺海空域の警戒監視及び領空侵犯対処や武装工作船等への対処
⑤大規模・特殊災害等への対応 
・本格的な侵略事態への備え
・国際的な安全保障環境の改善のための主体的・積極的な取組
この役割を果たす防衛力を実現するために基本とする事項として次の4つが考慮されています。
  ・統合運用の強化
  ・情報機能の強化
  ・科学技術の発展への対応
  ・人的資源の効果的な活用
そして、具体的な防衛力の体制が別表として示されています。特徴はミサイル防衛に使用することのできる防衛力が特に示されたことです。ここでは、第1回の最後ににある「大綱別表の比較」の「平成17年度以降」というところがその内容です。
 以下、平成18年版「日本の防衛」(防衛白書)を参考にして①16大綱策定の背景とその経緯②その基本的な考え方③具体的な防衛力の内容について詳しく説明します。
16大綱策定の背景
国際情勢の変化と軍事力の役割の多様化
 冷戦終結後、国家間の相互依存関係が深化・拡大し国際協調・協力の進展などにより、世界的な規模の武力紛争が生起する可能性は、07大綱策定時と比較しても、一層遠のいています。
一方、領土、宗教、民族問題などに起因する複雑で多様な地域紛争が発生している。

また、平成13年(2001年)9月の米国同時多発テロ(9.11テロ)に見られる国際テロ、大量破壊兵器や弾道ミサイルなどの拡散・移転、海賊行為などの各種不法行為や緊急事態などの新たな脅威や多様な事態への対応が各国および国際社会の差し迫った課題となっています。

このような中で、国家間紛争の防止には、従来の抑止力の維持は引き続き重要であるが、国際テロ組織のような非国家主体などは、従来の抑止の考え方が必ずしも有効に機能し得ないものとなっています。
 また、一国のみで安全保障上の問題を解決することが一層困難となっており、国際的な安全保障環境の安定を図ることは、各国にとって共通の利益となっています。

そのため、各国はこれらの問題解決のため、軍事力を含む各種の手段を活用し、諸施策の連携と国際的な協調の下、幅広い努力を行っています。
その中で軍事力の役割は、従来からの武力紛争の抑止・対処に加え、紛争の予防や復興支援など多様化してきています。
 こうした中、米国は、国際協調を考慮しつつ、テロとの闘いや大量破壊兵器などの拡散といった問題への対応のための各種活動を行っており、これらの活動によっては、従来の同盟関係とは異なる有志連合(Coalition)という国際的な協力の枠組みが機能する例が見られます。
 このようなグローバルな変化の中で、わが国周辺地域は、民族、宗教、政治体制、経済力などが多様性を有するとともに、複数の主要国が存在し、利害が錯綜する複雑な構造を有し、統一、領土問題や海洋権益をめぐる問題も存在しています。

また、この地域の多くの国々では、軍事力の拡充・近代化が行われてきています。このような中で、特に、北朝鮮は大量破壊兵器や弾道ミサイルの開発、配備などを行うとともに、大規模な特殊部隊など非対称な軍事力を維持強化しています。

さらに、中国は、政治的・経済的にもこの地域の大国として着実に成長し続けており、軍事面でも、近年、核・ミサイル戦力や海・空軍力の近代化を推進するとともに、海洋における活動範囲の拡大などを図っており、このような動向については今後も注目していく必要があります。
科学技術の飛躍的発展

情報通信技術をはじめとする科学技術の進歩は、単に戦闘力の飛躍的な向上のみならず、より根本的に軍事力の変革をもたらし、各国の防衛戦略にも大きな影響を与えるものとなっています。

自衛隊の活動の拡大とわが国の緊急事態対処態勢の整備

不審船事案、原子力事故や各種自然災害への対応など、各種不法行為や緊急事態への対応、さらには国際的な活動においても、国連平和維持活動のみならず、国際的なテロリズムの防止と根絶に向けた国際社会の取り組みへの協力、イラク国家再建に向けた取り組みへの協力など、自衛隊の活動は多様化し、拡大しています。

また、こうした各種事態の対応などを通じて、警察などの関係機関や地域との連携が強化されてきています。

わが国の特性

わが国は、ユーラシア大陸の大国と近接し、大陸東北部から太平洋への海上交通路の出口を扼(やく)する戦略上の要衝(ようしょう)に位置しています。

また、細長い弧状の列島で、長大な海岸線と多くの島嶼(とうしょ)を有しており、このような中で、狭隘(きょうあい)な国土に多数の人口を抱えるとともに、特に都市部に産業・人口が集中し、経済の発展に不可欠である重要施設が沿岸部に多数存在するなど、地勢面において安全保障上、脆弱(ぜいじゃく)性を抱えています。

また、地形、地質、気象などの条件から、各種の自然災害が発生しやすい。
さらに、市場主義、自由貿易体制などの経済システムに基盤を置くわが国の安定、発展のためには、国際的な安全保障環境の安定が不可欠です。
とりわけ、わが国は、原油の9割近くを中東に依存するなど資源の多くを海外に依存していることから、海上交通の安全確保および海洋の安定的利用はわが国にとって極めて重要です。

16大綱策定の経緯
 国際情勢の変化や科学技術の飛躍的発展といったわが国を取り巻く安全保障環境の変化を踏まえ、平成13年(2001年)9月、防衛庁長官の下に「防衛力の在り方検討会議」を設置し、今後の防衛力のあり方に関連する事項について、幅広い観点から検討しました。

この防衛庁内における検討も踏まえて、同15年(2003年)12月、「弾道ミサイル防衛システムの整備等について」が閣議決定されました。この中で、今後の防衛力については、新たな脅威や多様な事態に対して、実効的に対応するとともに、国際社会の平和と安定のための活動に主体的・積極的に取り組み得るよう、防衛力全般に関して見直しを行う必要があるとの方向性を示しました。

また、この閣議決定では、以後政府部内の検討を行い、同16年(2004年)中に07大綱に代わる新たな防衛計画の大綱を策定することとされました。
 この閣議決定やその後約半年にわたり13回開催された、「安全保障と防衛力に関する懇談会」(座長:荒木浩東京電力顧問)の報告も踏まえ、安全保障会議において、今後の防衛力のあり方について幅広い観点から総合的に審議を行い、同16年(2004年)12月10日に防衛大綱が安全保障会議と閣議において決定されました。
16大綱における基本的考え方
2つの目標、3つのアプローチ
16大綱においては、
わが国に直接脅威が及ぶことを防止し、脅威が及んだ場合にはこれを排除するとともに、その被害を最小化すること
国際的な安全保障環境を改善し、わが国に脅威が及ばないようにすること

① ②の2つを安全保障の目標として掲げている。また、これら2つの目標を達成するため、
① わが国自身の努力
② 同盟国との協力
③ 国際社会との協力
という3つのアプローチを統合的に組み合わせることとしています。

さらに、核兵器の脅威には米国の核抑止力に依存すると同時に核兵器などの大量破壊兵器やミサイルなどの軍縮および不拡散・拡散防止のための取り組みにも積極的な役割を果たすこととしています。

新たな防衛力の考え方(「抑止効果」重視から「対処能力」を重視した防衛力への転換)

今後の防衛力については、新たな安全保障環境の下、「基盤的防衛力構想」の有効な部分は継承しつつ(軍事的脅威に直接対抗するものではないこと、侵略を未然に防止するため、戦略環境や地理的特性などを踏まえた防衛力を保持するという点は引き続き有効)、即応性、機動性、柔軟性および多目的性を備え、軍事技術水準の動向を踏まえた高度の技術力と情報能力に支えられたものとし、部隊や装備などに多様な機能を持たせて、弾力的な運用を行い、これによって、さまざまな事態に実効的に対応する「多機能で弾力的な実効性のある防衛力」とすることが必要としています。
このように、防衛力について、従来の「抑止効果」重視から、国内外のさまざまな事態への「対処能力」重視へと転換することが求められています。

わが国の安全保障の基本方針

わが国に脅威が及ぶことを防止・排除することと、国際的な安全保障環境を改善してわが国に脅威が及ばないようにすることの2つが、わが国の安全保障の目標であり、わが国は、わが国自身の努力、同盟国との協力および国際社会との協力という3つのアプローチを統合的に組み合わせることにより、これらの目標を達成することとしています。

わが国自身の努力

わが国自身の努力として、国として総力をあげた取り組みにより、わが国に直接脅威が及ぶことを防止すべく最大限努めることとしています。
また、わが国に脅威が及んだ場合には、政府として迅速的確に意思決定を行い、関係機関が適切に連携し、政府が一体となって統合的に対応します。

さらに、各種の緊急事態における国民の保護のための体制を整えるとともに、国と地方公共団体が相互に緊密に連携し、万全の態勢を整えるとしています。

 同時に、わが国自身の努力として国際的な安全保障環境の改善によって脅威を防止するため、外交活動を主体的に実施します。
また、安全保障の最終的な担保であるわが国の防衛力については、多機能で弾力的な実効性のあるものとし、その実現にあたっては、効率化・合理化を図る必要があるとしています。

日米安全保障体制(同盟国との協力)

日米安保体制は、わが国の安全確保にとって必要不可欠なものであり、また、米国の軍事的プレゼンスは、アジア太平洋地域の平和と安定を維持するために不可欠です。
さらには、テロとの闘いなど日米間でグローバルな課題における協力が進んでいることを踏まえ、日米両国の緊密な協力関係は新たな脅威や多様な事態の予防や対応のための国際的取組を効果的に進める上でも重要な役割を果たしています。

日米安保体制については、日米安全保障条約という約束があれば、それだけで機能するわけではなく、これを実効的なものとするため、平素から不断の努力が欠かせない。このような観点から、16大綱においては次の取り組みを明示しています。
  ①日米間の戦略的な対話の実施(戦略目標、役割分担、軍事態勢など)
  ②日米安保体制強化のための各種努力
  ③国際社会との協力

防衛力のあり方
防衛力の役割

16大綱においては、新たな安全保障環境を踏まえて、
1) 主として以下の新たな脅威や多様な事態への実効的な対応
① 弾道ミサイル攻撃
② ゲリラや特殊部隊による攻撃など
③ 島嶼部に対する侵略
④ 周辺海空域の警戒監視および領空侵犯対処や武装工作船などへの対応
⑤ 大規模・特殊災害など

2) 本格的な侵略事態への備え

3) 国際平和協力活動、安全保障対話・防衛交流など国際的な安全保障環境の改善のための主体的・積極的な取り組みを防衛力の役割としており、それぞれの分野において実効的にその役割を果たし得るものとし、このために必要な自衛隊の体制を効率的な形で保持するものとしています。

防衛力の基本的な事項

上記の役割を衛力が果たすため防衛力の基本的な事項として、16大綱では、以下のものがあげられています。

① 統合運用の強化
② 情報機能の強化
③ 科学技術の発展への対応
④ 人的資源の効果的な活用

16大綱における防衛力の具体的な体制
陸上自衛隊
新たな安全保障環境に対応した作戦基本部隊の編成・配置
平時地域配備する部隊(作戦基本部隊)については、予測が困難で、迅速な 対処を 要する新たな脅威や多様な事態に実効的に対処するため、即応性や高い機動性を備えた8個師団および6個旅団を編成し、わが国の国土の山脈、河川、海峡といった地理的特徴などに応じた14区画の各々に8個師団と6個旅団を配置
人(マンパワー)の確保

1) 従来の対機甲戦を重視した整備構想を転換して、ゲリラや特殊部隊による攻撃や 大規 模災害等の新たな脅威や多様な事態および国際平和協力活動への対応を強化するため、「人(マンパワー)」を重視した体制を構築
2) 常備自衛官の定員を07大綱の14.5万人から14.8万人に増やし、実効的な対応を担保
3) 他方、主要装備である戦車、特科(とっか)装備(火砲など)については、前者について約900両から約600両に、後者については、約900両/門から約600両/門に削減 ・中央即応集団および国際活動教育隊の新編
 各種の事態が生起した場合に事態の拡大防止などを図るため、機動運用部隊や各種専門部隊からなる中央即応集団を新編。
 また、同集団の下に、国際平和協力活動に主体的・積極的に取り組んでいくため、国際活動教育隊を新編
海上自衛隊
護衛艦部隊
機動運用部隊については、事態に即応し持続的に対応する体制として、8個隊(1個隊4隻)に集約化し、地域配備部隊については、現状の安全保障環境を踏まえ、5個警備区にそれぞれ1個隊を配備する体制
潜水艦部隊
 情報収集などの実施を可能とする体制として、引き続き潜水艦16隻を保有(部隊については6個隊(1個隊2~3隻)を4個隊(1個隊4隻)に集約化)
作戦用航空機部隊
 周辺海域の警戒監視態勢および即応性、実効性を確保しつつ、統合・効率化などにより、作戦用航空機の機数(哨戒機および回転翼掃海・輸送機を含む)は約170機から約150機に削減
固定翼哨戒機部隊については、能力の向上したP-3C後継機を導入するとともに、効率化の観点から、現在の8個隊を4個隊に集約化
回転翼哨戒機部隊については、より効率的な運用を図る観点から、全機の艦載運用を基本とし5個隊に集約化
航空自衛隊
戦闘機部隊の効率化
 領空侵犯などに対して適時適切な措置を講じるため、基幹部隊の体制を維持するが、本格的な侵略事態生起の可能性が低下したことなどを踏まえ、効率化などを図ることにより、機数を約300機から約260機に削減
また、戦闘機を含む作戦用航空機については、航空偵察部隊の規模縮小などにより、機数を約400機から約350機に削減
輸送・展開能力の強化
 島嶼部に対する侵略に対し実効的に対応するとともに、国際平和協力活動に適切に取り組むため、空中給油・輸送部隊を新設し、また、現有機より輸送・飛行能力の優れた次期輸送機(C-X)を整備
警戒航空隊の2個飛行隊化
 07大綱の1個飛行隊を、機能別にE-767の部隊とE-2Cの部隊に分け、2個飛行隊に改編
弾道ミサイル防衛(BMD)にも使用し得る主要装備・基幹部隊
防衛大綱においては、自衛隊の体制は、多様な役割を果たし得るものでなければならないとしています。
その中でもBMDについて、その具体的な体制を可能な限り明らかなものとし、透明性を確保することにより、国内外に対して、理解を得ていくことが重要であると判断されました。

このため、今般、特にBMDシステムの具体的な体制については、別表において「弾道ミサイル防衛にも使用し得る主要装備・基幹部隊」を海自の主要装備(イージス・システム搭載護衛艦:4隻)又は空自の基幹部隊(航空警戒管制部隊:7個警戒群および4個警戒隊、地対空誘導弾部隊:3個高射群)の内数として明記しています。
留意事項

防衛大綱においては、防衛力の整備、維持および運用に際して、次の点に留意することとしています。

財政事情、装備品等の取得、防衛施設の維持・運用
防衛力の目標の達成時期とその見直し

51大綱や07大綱においては、達成すべき時期が明示されていないが、防衛大綱においては、防衛力のあり方についておおむね10年後までを念頭に置くと明示されました。

また、防衛力のあり方については、定期的に見直しを行うことが望ましいという考え方の下、16大綱については、5年後又は情勢に重要な変化が生じた場合に、その時点における安全保障環境、技術水準の動向などを勘案し検討の上、必要な修正を行うこととされました。

武器輸出三原則等
 防衛大綱の策定の際に発出された官房長官談話の中では、武器輸出管理に関する事項として、国際的に弾道ミサイルの拡散が進展する中で、BMDシステムに関する案件については、日米安保体制の効果的な運用に寄与し、わが国の安全保障に資するものであることから、現在実施している日米の共同技術研究の進捗状況も踏まえ、共同で開発・生産を行うこととなった場合には、厳格な輸出管理を行うという前提で武器輸出三原則等によらない、との言及がなされました。

なお、武器の輸出管理については、武器輸出三原則等のよって立つ平和国家としての基本理念にかんがみ、今後とも引き続き慎重に対処するとの方針を堅持していく旨についても同談話の中で明らかにしています。